障害者欠格条項の包括的見直しに関する要望書

2000年12月13日

障害者欠格条項をなくす会
共同代表　牧口 一二・大熊 由紀子

ＤＰＩ（障害者インターナショナル）日本会議
議長　山田　昭義

全国自立生活センター協議会（ＪＩＬ）
代表　樋口　恵子
障害者欠格条項の包括的見直しに関する要望書
貴党におかれましては、日頃から障害者の人権に係る施策に取り組んでおられることに敬意を表します。

　現在、障害者に係る欠格条項の見直しに向けた対処方針（1999年8月　総理府障害者施策推進本部決定　以下、対処方針とする）に基づいて、関係各省庁で検討が行われています。現状では、従来通り省庁別の枠内で、関係審議会などを含む業界団体などの意向を反映しつつ、官主導の縦割り型で検討が進められており、先行きが不透明な状況にあります。

　10月30日、厚生省医療関係者審議会「欠格条項」小委員会は、①障害を特定した欠格条項を廃止する、②新たに「心身の故障のために業務に支障があると認められる者」といった規定を設ける、③補助的な手段を取り入れる、という見直し方向を出しました。報道には「業務ができる可能性をできるだけ広く見る。門戸をほとんど完ぺきに開くということ」（厚生省健康政策局のコメント／読売新聞）とあります。

　「障害を特定した欠格条項の廃止」は、「障害者は危険、欠格条項は必要」としてきた従来の厚生省の姿勢からすると大きく踏み出したものと評価できます。しかし、改めて「心身の故障」等の欠格を設ける案は、恣意的な解釈運用が可能で、結局、法律による排除につながる強い危惧があります。排除につながる規定を設けるのでなく、「どうすればできるか」への転換こそが必要です。教育課程や、手話通訳、要約筆記、視覚障害者向けの機材などの確保、点字試験を含む環境条件整備など、教育の機会均等化に係る課題がこれからは一層大きなものになります。

　また、現在の各省庁の検討過程においては、関係障害者団体のヒアリングは形式的なものにとどまっていると言わざるを得ません。

　こうした現状を踏まえ、私たちは、障害者欠格条項の撤廃につながる方向性を明示する包括的見直し法案を策定することが早急に求められていると考えます。

　ノーマライゼーション理念に基づく障害者の完全参加と平等を真の意味で実現し、障害をもつ当事者のかけがえのない夢と努力による可能性を受け入れることのできる社会になっていくことを願い、このたび、三団体連名で別紙「障害者欠格条項の包括的見直し法案（仮称）の作成に向けて―論点整理 ―」をまとめさせていただきました。

　つきましては、本要望書の趣旨をご理解頂き、貴党として障害者欠格条項の包括的見直し法案（仮称）の策定に向けて積極的にご検討くださるよう要望致します。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　以上

【本要望書の提出団体の紹介】

■障害者欠格条項をなくす会は、障害種別・立場をこえて、障害を理由とした欠格条項（資格制限）撤廃を目的に、昨年５月に結成した全国組織です。現在進行中の「欠格条項見直し－法改正」に、障害者自身の体験・智恵、海外の先例などを反映させるよう取り組んでいます。

■ＤＰＩ（障害者インターナショナル）は、障害者の完全参加と平等、人権確立を目指して活動している国際組織で、国連経済社会理事会、ＷＨＯ、ＩＬＯなどの国連諸機関での諮問団体として位置づけられており、国連総会のオブザーバー資格を有してる団体としてさまざまな活動を展開しております。ＤＰＩ日本会議では、「誰もが使える交通機関を求める全国交通行動」を呼びかけ、毎年全国30ヶ所のべ3000人を超える、文字どおりの大行動を作り出してきました。この行動は、鉄道駅舎のエレベーター整備指針策定やノンステップバスの運行、路線バス付き添い乗車通達の見直しなど、交通機関のアクセス改善の気運を高め、このたびの「交通バリアフリー法」制定に際し大きな影響をもたらしました。また、まちづくりの分野でも、全国各地で「福祉のまちづくり条例」制定運動に取り組むなど、障害者の人権に関わる諸課題に取り組んでいます。

■全国自立生活センター協議会は、介助を必要とする人たちも、親元という庇護の場でなく、施設という管理された場でもなく、自分の選んだ地域で生活できるよう支援している自立生活センターが集まってつくっている組織です。全国で90団体が加盟しています。自立生活プログラム、介助者派遣サービス、ピア・カウンセリング、移送介助などのサービス提供と権利擁護などの活動を、障害当事者の立場から行っています。


障害者欠格条項の包括的見直し法案（仮称）の作成に向けて―論点整理―

＜主旨＞
　現在、障害者に係る欠格条項の見直しに向けて、「真に必要と認められる場合の具体的対処方針」（1999年8月　総理府障害者施策推進本部決定　以下、対処方針とする）に基づいて、関係各省庁で検討が行われている。

　現状では、従来通り省庁別の枠内で関係審議会の結論を受けての作業であり、内容的にも抜本的な改正につながるものとなるか危ぶまれる。また省庁別の進行ということで、低いレベルでの横並びに終わる懸念も払拭し切れない。また、関係障害者団体のヒアリングは、形式的なものにとどまっている。

　こうした現状を踏まえて、「対処方針」の積極的側面を集約し、省庁の枠を越えた見直しのための包括的な実効性のある法律が必要である。

　こうした観点から、実効力をもち、障害を事由とする欠格条項の撤廃を包括的に進めるためには、これを法律として制定することが不可欠であり、急務である。

１．「対処方針」の問題点と評価　
（注）以下の（１）～（４）は、総理府障害者施策推進本部決定（1999年8 月）の「対処方針」の附番に対応している。

（１）「欠格・制限等の対象の厳密な規定への改正」について
① 現状では、障害名、病名、その程度状況などについて医療的見地からの数値データがよりどころにされ、障害や病気を直接的理由にした排除になりかねない。

医療検査の測定値を判断基準とする際に、それに達しない場合は、その段階で、人的支援や多様な機器の活用など補助的手段によって能力を発揮する可能性は、ほとんど除外されてしまう恐れがある。

（例）道路交通法が運用上緩和された結果、補聴器をつけて10ｍ離れた90デシベルの音（クラクション相当）が聞こえるなら運転免許を与えられることになっている。しかし、この音が聴こえない人に免許を与えないことの合理性は検証されていない。

② 業務等に求められる本質的な能力で判断をすることを基準とする。　＜本質的な能力＞というのは、障害・病気とは別の問題であり、障害や病気の診断とは切り離した上で個々具体的に判断されなければならない。また「能力」という言葉自体、一人で全てのことができるというふうに解釈されがちなので、「ある目的遂行のために補助的手段の活用も含めてその人が発揮しうる能力」と規定していくことが必要。その人がその行為を適切な人的支援や配慮、補助的手段のもとで行えるかどうかという視点で厳密な判断をする必要がある。

（２）「絶対的欠格から相対的欠格への改正」について
① 絶対的欠格とは、「資格を与えない」等の表現で、欠格条項に該当するとき、免許権者の裁量の余地がないとされるものである。相対的欠格とは、「資格を与えないことができる」等の表現で、欠格条項に該当していても、場合によっては与えることがあるという含みのあるもの。

　欠格条項に合理的理由が認められないのと同じく、絶対的欠格と相対的欠格の間にも、筋の通った分岐点は明確ではない。

② 絶対的欠格を相対的欠格に改めるだけでは、前進とは言えない。求められている本質的能力を前提として、その人がその行為を適切な人的支援や配慮、補助的手段を利用して行えるかどうかという観点のみを基準に判断をする必要がある。

（３）「障害者を表わす規定から障害者を特定しない規定への改正」について

※2「真に必要な欠格条項に係る具体的対処方針」
　　-(1)「対処の方向」から引用

③障害者を表す規定から障害者を特定しない規定への改正
・欠格事由として「障害者」「○○障害を有する者」等という規定から、

ア　「心身の故障のため業務に支障があると認められる者」等の規定への改正。

イ　視覚、聴覚、言語機能、運動機能、精神機能等身体又は精神の機能に着目した規定への改正。(機能の程度について、点字、拡大器、手話等の機能補完技術、機器の活用及び補助者の配置の可能性を考慮する。)

① 「障害を特定」しないことは、障害を名指しして欠格とすることに比べれば一歩前進といえるが、問題は、「障害を特定しない」場合はどうするかということになる。ここで例示されている「心身の故障のため業務に支障があると認められる者」という表現は、障害名や病名を名指しこそしていないが、実質は何らかの障害が、資格を与えない、あるいは資格を取り消す判断基準になっているという含みがある。

　「心身の故障」または「心身の欠陥」という言葉で、資格の認定、解任・罷免や退職、免許の取消、行動の制限を規定している法律は、民間の「約款」等を含めると把握しきれないほど多数存在している。わかっている範囲では、「回復規定の明確化」に係る資格や免許を取得した後の資格の停止や剥奪について定めるものが大部分となっている。

② 「心身の故障」「心身の欠陥」を理由にした規定が問題なのは、表現が曖昧なだけにどのようにでも解釈可能であり、免許権者や雇用主などの側がそれを容易に行使できることにつながる点にある。障害や病気をもったことで、これらの規定をたてに退職を強要されたという体験は後をたたない実態がある。

③ 「心身の故障のため業務に支障があると認められる者」において規定されている「心身の故障」は、「故障」という表記によって固定的イメージを付加した上で障害・病気を包括するものである。「欠陥」や「障害」という表記も問題があり、恣意的な解釈運用の可能性がある。現行法の多くの法制、規定にみられるが、本来不要である。どうしても規定が避けられないならば、「心身の状況により業務遂行困難な者」等として、評価判定基準の明示および異議申立とセットにするべきである。

④ 「障害者を特定しない規定」については、「その行為に求められる本質的な能力を持つ者、本質的な要件を満たしている者には資格や免許を与える」ということに尽きるのではないか。その意味で、「障害者を特定しない」あり方をこそ、各省庁には真剣に考えてもらわなければならない。

（４）「資格・免許等の回復規定の明確化」について
　まず、資格の停止や取消の時点で、その判定の是非について、聴聞や本人が異議申し立てをする手続きの規定がない。障害等をもつ本人にとっては、欠格条項に該当するという判定に不服であっても、本人が意見を述べ、再審査を求める回路が一切設けられていない。「対処方針」は判定や回復への具体的なプロセスやシステムには言及していず、この点を＜指針＞で明確にすべきである。

２．「医療的見地」の守備範囲を明確にすることが必要

（１）通常、医師の診断が必要と考えられる場合、医師の立場から可能なことは、たとえば病状の診断、療養上のアドバイス、医療方面で本人が必要としている各種の情報提供などである。

（２）それ以外の部分、つまり、資格や免許等が関わる具体的な仕事や生活の場面について、何がどのようにして可能か、または困難なのかは、本来、本人をとりまく社会的ニーズに属する問題であり、医師の判断できる範囲を超えている。現在はそこまでの判断を求められており、医師としても過大な責任を負わされていることになっている。

（３）従って、医師の診断書の内容によって欠格条項に該当するか否かについてを絶対的な基準とするのでなく、医療面からみた評価としてのみ扱う、つまり相対的な判断として位置づけるべきである。

３．「補助的手段の可能性」について

（１）日本において「人的支援」をはじめとする補助的手段は、「身辺自立」に象徴的なように、人の手をかりずに何でもひとりでできることを最優先する考え方により、論外と無視されるか、最も後回しにされてきた分野である。とりわけ就労支援の分野では、制度的にもマンツーマンでサポートする人材に対して公費はほとんどつけられず、現状では障害者個人の持出しやＮＰＯ型市民活動に多く負っている。

（２）資格・免許等を取得した障害者を受け入れる側の雇用主に対して、義務規定を明記することが必要。雇用主の義務規定の範囲を標準化するにあたっては、「障害者の機会均等化に関する基準規則」（1993年　国連総会決議）「規則７－就労３」の以下の条項を適用する。

① 職場と職場構内を多様な障害をもつ人が利用できるよう設計し、適応させる方策
② 新技術の利用と補助具・機器の開発と生産への支援。障害をもつ人の就労の獲得と維持を可能にするために、障害をもつ人が補助具・機器を入手しやすくする方策。
③ 適切な訓練と配置、人的援助や通訳サービスのような継続的支援。

（３）「援助付雇用」制度におけるナチュラルサポートの一つのタイプとしての個別就労モデル（『欠格条項にレッドカードを！障害者欠格条項の見直しに関する提言』報告書Ｐ.108）の拡大解釈と適用範囲の検討の必要性

①「援助付き雇用」は、1986年にアメリカで誕生した新しい制度で、重度の障害をもつ人の職業リハビリテーションを含めて考えられている。「援助付き雇用」は、最終的にジョブコーチの関わりを徐々に減らしていくことを目標にしている。援助できるのは、専門家だけということをなくし、逆に周囲の理解や配慮ができることを増やしていくことがジョブコーチの重要な役割といわれている。

②「援助付き雇用」の個別就労モデルにおけるジョブコーチの役割としては、次のように明記されている。（同報告書P.116）

ア）何を調整・工夫すれば仕事ができるか明らかにする。
イ）調整や工夫をする・調整や工夫のアドバイスをする。
ウ）調整や工夫によって仕事ができることを証明する。
エ）継続的に付き添って援助する、可能であれば徐々に消える。

（４）国・自治体は、雇用主の責任として前記（２）（３）の取組みを適正に果たしていると認められる場合は、当該雇用主に対して公費による適切な支援を行う。

４．「欠格」の判定に対する本人の救済を効果的に機能させる条件整備が必要

（１）受験及び資格の取得が、障害等心身の状況を理由に否認されたときの異議の申立て手続を明確にする。その手続は、挙証責任を免許権者等に負わせることを原則にするなど利用しやすいものとする。

（２）異議申立てに対する審査機関として、独立した第三者機関を内閣府に設置する。

（３）審査基準の明確化と審査機関の役割
① 個別的な適性・能力審査にはADA（アメリカ障害者法　1990年）の関連部分が積極的に活用されるべきである。当該資格・免許の本質的機能が何であるかを明確　にし、それを遂行する能力のある場合には障害を理由として免許・資格を付与しないことは「差別」にあたると判断されなければならない。この場合、言うまでもなく、補助者・補助的手段の活用が考えられるべきである。ADAでは、適切な配慮や援助（補助者・補助的手段、環境の調整など）を行なわず、あるいは配慮や援助が必要という理由で排除することも差別と規定している。

② 適性・能力の存否についての挙証責任は申請者ではなく、免許権者が負わなければならない。なぜなら、当該資格の本質的機能を有しながら、能力・適性による制限を定めた欠格条項によって排除されるというのは、本来あってはならないことであり、極めて例外的な事案である。とすれば、このような例外の部分を証明する責任は、例外的な処分を行った免許権者であるべきである。

③ 審査機関として、内閣府に設置された第三者機関（委員会）は、審査にかけられた事案の審査の結果、障害を理由とする不利益処分であることが判明した場合は、当該免許権者に対して、当該不利益処分の取り消しを行うことを勧告する。

（４）異議申立手続の保障として、行政手続法と行政不服審査法の見直し（改正）が必要。

①「欠格」にあたるとして資格が付与されなかった場合、現在では異議申立の手段がほとんど保障されていない。医師法や薬剤師法、保健婦看護婦法等ほとんどの資格法には聴聞の規定はない。

② 法律を根拠に持つ資格については，まず，受験を欠格事由に該当することを理由として拒否した場合は，その理由を明確に開示する必要がある。そして不利益処分として行政手続法にのっとった聴聞等の対応を取る必要がある。

③ 審査基準を具体的に定めるということは，安易に医学的側面にのみ着目した、かなり曖昧な「障害」を「審査基準」として使うことはもはや許されない。

④ 行政手続法第５条２項では，「行政庁は，審査基準を定めるに当たっては，当該許認可等の性質に照らしてできる限り具体的なものとしなければならない」としている。免許権者が「欠格」の判定をし、資格を与えない場合は、はたしてどれだけ当該許認可等の性質に照らした検討がなされているかどうかが問題となる。

⑤ 行政手続法の第3条は同法の適用除外項目として第11号に「専ら人の学識技能に関する試験または検定の結果についての処分」を挙げているが、同「適用除外項目」を見直し、身長・体重等の外形的特徴は、学識技能に含まれないとする基準を設けることが必要。

（採用するべき解釈論）
　　→一見すると、同号の適用除外項目は、資格試験で不合格となったら，たとえ欠格事由による不合格が疑われても，その結果について異議を申し立てることができないかのように読める。しかし、この解釈として「本号は『人の学識技能に関する』ものだけを対象としており，身長・体重等の外形的特徴は学識技能に含まれないと考えられるし」「さらに，本号は，『専ら …結果についての処分』と定めていることから，試験結果のみによって判断された合否の結果はこれにあたるとしても，欠格事由等試験結果以外の要件で判断した処分については，本号は適用されないことになると考えられ」という意見がある（新訂版『行政手続法の解説』滝口弘光著　一橋出版　1999 　滝口氏は弁護士）。

⑥ 条文上もこうした考え方を明確にすることが求めらる。以上のような異議申立手続は，資格の既得者に対する当該資格の停止，取消処分等においても保障されなければならない。

⑦ 行政不服審査法は、事後的な救済手段を定めている。たとえば，絶対的欠格事由が相対的欠格事由に改められたり、または欠格条項がなくなったとしても，なお障害を理由として資格が付与されなかったのではないかと疑われるときに，医師法や薬剤師法、保健婦看護婦法などの各資格制度の運用において、本人からその理由開示の請求があった場合には、その理由を開示し、説明責任を化することをより明確に制度化すべきである。それが異議申立の根拠となるからである。

⑧ 行政不服審査法にも４条11号に「もっぱら人の学識技能に関する試験または検定の結果についての処分」とあり，前記⑤と同様の解釈を採用するべきである。

（５）権利規定を明確にした障害者基本法の改正が必要
① 障害者基本法の第３条(基本理念)では、「全ての障害者は個人の尊厳が重んぜられ、その尊厳にふさわしい処遇を保障される権利を有する(第１項)、全ての障害者は社会を構成する一員として社会、経済、文化その他あらゆる活動に参加する機会を与えられるものとする(第２項)」とうたっている。

② 行政手続法及び行政不服審査法の運用において障害を理由とする不利益処分を規制し、解消させていく根拠が必要である。そのためには、「障害を持つ人の社会参加をより促進し、障害を理由に差別されてはならない」という明確な差別を禁止する規定を盛り込んだ障害者基本法の改正が必要である。

③ 本法案に関係する各法律において、障害を理由とする不当な不利益処分が認められた場合は、免許権者に対して賠償責任が生じる旨の規定を定めるものとする。

５．本法案の主務官庁について
本法案を所轄する主務官庁は、各省庁にまたがる包括的な見直しの枠組みに基づく権限の強化と関係省庁との総合調整機能を効果的にはたすために、内閣府に新しく設置された障害者施策推進本部に本法案の運用にあたる担当室を置く。
以上

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